กฎหมายเป็นเครื่องมือสำคัญในการปกครองภายในรัฐ โดยทำหน้าที่กำหนดระเบียบแบบแผนความประพฤติของคนในสังคม ขณะเดียวกันกฎหมายก็เป็นผลผลิตที่เกิดขึ้นจากสังคมเช่นกัน กฎหมายจึงกลายมาเป็นเครื่องมือสำคัญในการปกครอง

อย่างไรก็ดี ที่ผ่านมากฎหมายมีทั้งการประกาศใช้และยกเลิกตามสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงในสังคม ปัญหาที่เกิดขึ้นคือ เมื่อกฎหมายนั้นไม่ถูกยกเลิกก็ย่อมมีผลอยู่ตลอดเวลา ดังเช่นภาษิตที่ว่ากฎหมายอาจหลับเป็นบางครั้งแต่ไม่เคยตาย ซึ่งมีกฎหมายอยู่จำนวนมากที่ไม่ได้มีการระบุสถานะชัดเจนว่าถูกยกเลิกไปแล้วหรือไม่ ความไม่ชัดเจนว่ากฎหมายฉบับใดยังมีผลหรือถูกยกเลิกไปนี้ทำให้สิทธิของประชาชนมีความไม่แน่นอนว่า จะถูกนำกฎหมายดังกล่าวมาใช้เมื่อใด

คำถามเริ่มต้นสำหรับเรื่องนี้คือ ที่ผ่านมาประเทศไทยมีการออกกฎหมายมานี้มีจำนวนมาแล้วกี่ฉบับ โดยคำถามนี้ได้นำไปสู่ความพยายามในการทำ Law Index Dashboard เพื่อทำการศึกษาข้อมูลเกี่ยวกับการออกกฎหมายไทยที่ผ่านมาเรียงตามช่วงเวลา หัวข้อ และประเภทของกฎหมาย

ในบทความนี้จึงเป็นการนำข้อมูลที่ได้มาจาก Dashboard กฎหมายภายใต้ “โครงการศึกษาและจัดทำฐานข้อมูลการประกาศใช้กฎหมาย” มานำเสนอ

จำนวนกฎหมายที่เคยประกาศใช้ในประเทศไทย

จากการสำรวจของ E-Public Law Project พบว่าปัจจุบันประเทศไทยมีการออกกฎหมายมาแล้วทั้งสิ้น 5,631 ฉบับ โดยไม่นับรวมประกาศ/คำสั่งคณะปฏิวัติ และกฎหมายลำดับรอง โดยนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2402 ซึ่งเป็นปีที่มีการตั้งสมมติฐานว่า รัฐไทยได้เปลี่ยนแปลงแนวคิดในการออกกฎหมายเพื่อตอบสนองต่อการเกิดรัฐสมัยใหม่เพื่อให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ในการปกครองมากขึ้น

จำนวนกฎหมายเหล่านี้ประกอบไปด้วยรัฐธรรมนูญจำนวน 43 ฉบับ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ 33 ฉบับ พระราชบัญญัติ 5,231 ฉบับ พระราชกำหนด 293 ฉบับ ประมวลกฎหมาย 8 ฉบับ พระธรรมนูญศาล 4 ฉบับ และกฎหมายอื่นๆ ที่มีสถานะเทียบเท่าพระราชบัญญัติ อาทิ พระบรมราชโองการ 12 ฉบับ และกฎมณเฑียรบาล 7 ฉบับ

ในส่วนของเรื่องที่รัฐไทยมีการออกกฎหมายมานับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2402 – 2566 ได้แก่ เวนคืนและโอนทรัพย์สินเป็นของรัฐ ภาษีอากรและค่าธรรมเนียม ศาลและกระบวนการยุติธรรม ระเบียบบริหาราชการแผ่นดิน และควบคุมการประกอบอาชีพ

นอกจากกฎหมายทั้ง 5 เรื่องข้างต้นแล้วในเรื่องอื่นๆ อาทิ มหาวิทยาลัย วิชาชีพ การจำหน่ายสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ธนาคารและสถาบันการเงิน

จำนวนการออกกฎหมายเพิ่มขึ้นทุกปี

เมื่อย้อนกลับไปพิจารณาสถิติการออกกฎหมายจะเห็นได้ว่า จำนวนการออกกฎหมายไทยเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2402 ถึง 2566 โดยปัจจัยที่ทำให้กฎหมายเพิ่มขึ้นนั้นอาจจะมีมาจาก 2 สาเหตุคือ การเปลี่ยนแปลงแนวคิดเกี่ยวกับการออกกฎหมายจากเดิมที่ต้องอ้างอิงความชอบธรรมจากคัมภีร์พระธรรมศาสตร์ โดยต้องอ้างอิงมูลคดีพิพาทตามคัมภีร์มาสู่การออกกฎหมายเพื่อรับใช้ระบอบการปกครอง และความจำเป็นต้องมีการออกกฎหมายให้สอดคล้องกับบริบทของสังคม การเมือง และเศรษฐกิจ

 หากแบ่งช่วงเวลาของการออกกฎหมายตามช่วงสถานการณ์การเมืองไทยอาจจะแบ่งได้เป็น 4 ช่วงได้แก่

• • ช่วงการปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ (พ.ศ. 2402 ถึง 2475)
  • ช่วงภายหลังการอภิวัฒน์สยาม (พ.ศ. 2475 ถึง 2489)
  • ช่วงการเมืองไทยยุคสมัยประหาร (พ.ศ. 2490 ถึง 2540)
  • ช่วงการเมืองไทยสืบเนื่องสถานการณ์ปัจจุบัน (พ.ศ. 2540 จนถึงปัจจุบัน)

ช่วงเวลาทั้ง 4 สะท้อนจำนวนการออกกฎหมายมากน้อยแตกต่างกัน จุดสังเกตที่น่าสนใจเกี่ยวกับการออกกฎหมายในช่วงเวลาดังกล่าวคือ ในช่วงภายหลังการอภิวัฒน์สยาม ซึ่งเป็นช่วงสำคัญที่มีการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง การออกกฎหมายมีเป้าหมายเพื่อปรับเปลี่ยนโครงสร้างทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมือง

ดังจะเห็นได้ว่าบทบาทของคณะราษฎรในช่วงภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในระยะเวลาแรกๆ ได้มีการยกเลิกกฎหมายที่คณะราษฎรมองว่าเป็นการสร้างภาระแก่ประชาชนและสร้างความเป็นธรรม อาทิ การเก็บภาษีซ้ำซ้อน และการแก้ไขปัญหาของเกษตรกรที่มีความยากลำบาก อาทิ การออกกฎหมายห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตราและการห้ามยึดทรัพย์สินเกษตรกร

อีกประการหนึ่งที่เห็นได้จากข้อมูลชุดนี้ก็คือ การออกกฎหมายไม่ได้มีจำนวนเพิ่มขึ้นเสมอไปในช่วงรัฐประหาร หลายครั้งมีการกล่าวว่าสภานิติบัญญัติที่ตั้งโดยคณะรัฐประหารเป็นสภาตรายาง แต่เมื่อพิจารณาช่วงปี พ.ศ. 2490 ถึง 2540 ซึ่งเป็นช่วงที่มีการรัฐประหารติดต่อกัน 9 ครั้ง จะเห็นได้ว่าในช่วงที่มีการรัฐประหารนี้ไม่ได้มีการออกกฎหมายมากเสมอไป

• • ปี พ.ศ. 2490 ซึ่งเป็นช่วงการรัฐประหารโดยจอมพลผิณ ชุณหะวัณ มีการออกกฎหมายเพียง 52 ฉบับ และหลังจากนั้นจนถึงช่วงปี พ.ศ. 2493 มีการออกกฎหมายเพียง 120 ฉบับ
  • ปี พ.ศ. 2494 จอมพล ป. พิบูลสงครามได้ทำการรัฐประการตัวเอง จนถึงช่วงปี พ.ศ. 2500 ที่จอมพลสฤษดิ์ จะทำการรัฐประหารมีการออกกฎหมายเพียง 357 ฉบับ
  • ปี พ.ศ. 2500 และ 2501 ภายหลังจากจอมพลสฤษดิ์ทำการรัฐประหารจอมพล ป. และให้จอมพลถนอม เข้ามาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี และกลับมารัฐประหารจอมพลถนอม และเข้าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในปีถัดไปจนถึงช่วงปี พ.ศ. 2514 นั้นที่จอมพลถนอมมารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต่อจากจอมพลสฤษดิ์ที่ถึงแก่อนิจกรรมมีการออกกฎหมายเพียงแค่ 708 ฉบับเท่านั้น
  • ปี พ.ศ. 2519 และ 2520 พลเรือเอกสงัด ชลออยู่ ได้ทำการรัฐประหาร 2 ครั้งในเวลาใกล้ๆ กัน ช่วงเวลาดังกล่าวมีการออกกฎหมายเพียง 288 ฉบับ
  • ปี พ.ศ. 2534 คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ หรือ รสช. ได้ทำการรัฐประหารมีการออกกฎหมายเพียง 137 ฉบับ

สาเหตุที่การออกกฎหมายไม่ได้มีจำนวนมากในช่วงรัฐประหาร สาเหตุประการหนึ่งอาจจะเป็นเพราะในการรัฐประหารผู้นำรัฐประหารที่เข้ามามีอำนาจปกครองประเทศในเวลานั้นมีทางเลือกในการนำกฎเกณฑ์อื่นมาใช้แทนกฎหมายได้ เช่น คำสั่งคณะปฏิวัติ อีกประการหนึ่งคือ อายุของสภานิติบัญญัติ ซึ่งเป็นสภาพิเศษที่ตั้งขึ้นในช่วงรัฐประหารมีอายุค่อนข้างสั้นเพียง 1 – 2 ปี อาทิ สภานิติบัญญัติที่ตั้งขึ้นในปี พ.ศ. 2515 หลังการรัฐประหารของจอมพลถอนมีอายุ 1 ปีเท่านั้น (16 ธันวาคม 2515 – 16 ธันวาคม 2516) หรือสภานิติบัญญัติที่ตั้งขึ้นในปี พ.ศ. 2520 ภายหลังการรัฐประหารของพลเรือเอกสงัด ชะลออยู่ มีอายุประมาณ 2 ปี (15 พฤศจิกายน 2520 – 21 เมษายน 2522)

รูปแบบการทำงานแบบสภาตรายางเพิ่งจะปรากฏภาพในการรัฐประหาร 2 ครั้งหลังคือ การรัฐประหาร พ.ศ. 2549 โดยคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ (คมช.) ที่นำโดยพลเอกสนธิ บุญยรัตกลิน และรัฐประหารปี พ.ศ. 2550 โดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) นำโดยพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา สภานิติบัญญัติชุดแรกอาจจะไม่ได้มีเวลาในการดำรงตำแหน่งมากกว่าสภาที่ผ่านๆ มา (11 ตุลาคม พ.ศ. 2549 – 28 มกราคม พ.ศ. 2551) แต่ปรากฏว่าในระยะเวลาที่ใช้ในการออกกฎหมายของสภาชุดนี้ในแต่ละฉบับค่อนข้างน้อย โดยพบว่าใน 3 วันสุดท้ายก่อนสิ้นสภานิติบัญญัติพบว่ามีการออกกฎหมาย 70 ฉบับในวันเดียว ในขณะที่สภานิติบัญญัติที่จัดตั้งขึ้นในปี พ.ศ. 2557 มีระยะเวลาการทำงาน (31 กรกฎาคม 2557 – 21 พฤษภาคม 2562) โดยมีระยะเวลาการทำงานที่ยาวนานที่สุด

ในแต่ละยุครัฐบาลให้ความสำคัญกับกฎหมายเรื่องใดบ้าง

รัฐบาลในแต่ละช่วงอาจจะมีการให้ความสำคัญกับการออกกฎหมายไม่เหมือนกัน ดังกล่าวมาแล้วข้างต้นว่าการออกกฎหมายนั้นมีส่วนสะท้อนบริบทของสังคมและความต้องการของชนชั้นนำในเวลานั้น ดังจะเห็นได้ว่าในช่วงก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครองรัฐบาลสมบูรณาญาสิทธิราชย์ได้มีการออกกฎหมายมาประมาณ 525 ฉบับ โดยกฎหมายเรื่องที่สำคัญ 5 เรื่อง ได้แก่

• • ภาษีอากรและค่าธรรมเนียม จำนวน 78 ฉบับ
  • เครื่องราชอิสริยาภรณ์และเหรียญตรา จำนวน 41 ฉบับ
  • ศาลและกระบวนการยุติธรรม จำนวน 40 ฉบับ
  • เครื่องแบบและชุดครุย จำนวน 33 ฉบับ
  • ระเบียบบริหาราชการแผ่นดิน จำนวน 29 ฉบับ

นอกเหนือจากกฎหมายทั้ง 5 เรื่องข้างต้นแล้ว กฎหมายเรื่องอื่นๆ ที่รัฐบาลมีการออกมาใช้บังคับ เช่น การควบคุมการประกอบอาชีพ งบประมาณ การเงิน และข้าราชการและกองทัพ

เมื่อเปรียบเทียบกับในช่วงภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง นัยในเรื่องของการออกกฎหมายมีส่วนที่เปลี่ยนแปลงไปแม้ว่าในภาพรวมเรื่องสำคัญๆ ที่มีการออกกฎหมายยังอยู่ในอับดับต้นๆ เหมือนเดิม อาทิ ภาษีอากรและค่าธรรมเนียม ศาลและกระบวนการยุติธรรม และระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งเป็นเรื่องที่มีการออกกฎหมายมากทั้งในช่วงก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครองและหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองใน 5 อันดับแรก

แต่ก็มีกฎหมายบางเรื่องที่เปลี่ยนแปลงไป ดังจะเห็นได้ว่า การออกกฎหมายบางเรื่องมีความสำคัญมากขึ้น อาทิ เวนคืนและโอนทรัพย์สินเป็นของรัฐมีจำนวนมากที่สุด ซึ่งสะท้อนแนวคิดเกี่ยวกับเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินที่เปลี่ยนแปลงไป โดยก่อนหน้าแนวคิดเกี่ยวกับเรื่องกรรมสิทธิ์โดยเฉพาะสิทธิในที่ดินเชื่อมโยงอยู่กับสถานะของกษัตริย์ที่เป็นเจ้าของที่ดินทั้งมวลในประเทศนี้ การนำที่ดินไปใช้ประโยชน์หรือการจัดการกับที่ดินจึงสามารถกระทำอย่างไรก็ได้ รวมถึงการไม่ต้องออกกฎหมายมาเพื่อเวนคืน

ตารางแสดงจำนวนสัดส่วนกฎหมายที่มีการประกาศใช้ในประเทศไทยภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

หมายเหตุ พ.ศ. 2402 เป็นปีที่ตั้งสมมติฐานว่า กฎหมายไทยเปลี่ยนแปลงการออกกฎหมายแบบจารีตในการอ้างอิงความชอบธรรมในการออกกฎหมายจากคัมภีร์พระธรรมศาสตร์ (อ้างอิงมูลคดีในคัมภีร์) มาเป็นการออกกฎหมายเพื่อรับรองบทบาทของการปกครอง

ทดลองใช้งาน Law Index Dashboard ได้ที่: https://epubliclaw.com/data-stories/law-index-dashboard/

หมายเหตุ

บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของการได้รับทุนสนับสนุนจากกองทุนก้าวหน้า (Progressive Fund) ของมูลนิธิคณะก้าวหน้า โดย Common School กับ E-Public Law Project ใน “โครงการศึกษาและจัดทำฐานข้อมูลการประกาศใช้กฎหมาย”