เมื่อวันพฤหัสบดีที่ 22 มกราคม 2569 คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ได้จัดงานฉลองครบรอบ 30 ปี แห่งการก่อตั้งพร้อมทั้งได้มีการแสดงวิสัยทัศน์ในการพัฒนาสู่คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเอกชนอันดับหนึ่งของประเทศไทย ทั้งนี้ นอกจากการแสดงวิสัยทัศน์แล้ว ความน่าสนใจของงานวันนั้นก็คือ การเสวนาวิชาการ ในหัวข้อ “รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ชี้ชะตาอนาคตประเทศไทย โดยมีผู้เข้าร่วม ได้แก่ ดร. พีรภัทร ฝอยทอง อุปนายกฝ่ายวิชาการ และโฆษกสภาทนายความ คุณยิ่งชีพ อัชฌานนท์ ผู้จัดการ iLaw และคุณศุภณัฐ บุญสด นักวิชาการ สถาบันพระปกเกล้า ซึ่งผู้เข้าร่วมเสวนาแต่ละคนได้แสดงมุมมองและความเห็นต่อการมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของประเทศไทยได้อย่างน่าสนใจ

ในบทความนี้ กองบรรณาธิการ E-Public Law จึงได้สรุปสาระสำคัญของในวงเสวนาดังกล่าวมา เพื่อเผยแพร่ให้กับผู้อ่านทุกท่านที่มีความสนใจว่า รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ สำคัญอย่างไร

ดร. พีรภัทร ฝอยทอง

รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเป็นเจตจำนงของประชาชนจริงหรือไม่ คำตอบในประเด็นนี้แทบไม่ต้องอธิบายเพิ่มเติม ทุกคนย่อมทราบดีถึงที่มา กระบวนการร่าง และบริบททางอำนาจของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ว่ามาจากการยึดอำนาจ

นักกฎหมายจำนวนมากถูกสอนมาว่า รัฐธรรมนูญคือกฎหมายสูงสุดของประเทศ เป็นการสะท้อนเจตจำนงของประชาชน คำถามพื้นฐานที่หลีกเลี่ยงไม่ได้คือ รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเป็นเจตจำนงของประชาชนจริงหรือไม่ คำตอบในประเด็นนี้แทบไม่ต้องอธิบายเพิ่มเติม ทุกคนย่อมทราบดีถึงที่มา กระบวนการร่าง และบริบททางอำนาจของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ว่ามาจากการยึดอำนาจ แน่นอนว่า รัฐธรรมนูญ 2560 มิได้ปราศจากข้อดี หลายหลักการเป็นการสืบทอดจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า แต่ในระบอบประชาธิปไตย เจตจำนงสูงสุดย่อมต้องเป็นของประชาชน และการที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในฐานะตัวแทนประชาชนเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ จึงเป็นสิ่งที่ชอบธรรมโดยหลักการ คำถามที่แท้จริงไม่ใช่ว่า ควรแก้หรือไม่ หากแต่คือจะแก้อย่างไรและใครเป็นผู้แก้

ในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญไม่ได้ห้ามการแก้ไขหมวด 1 หรือหมวด 2 แต่อย่างใด เพียงแต่กำหนดให้ต้องผ่านกระบวนการประชามติ ข้อยกเว้นที่แก้ไขไม่ได้มีเพียงบทนิรันดร์ว่าด้วยรูปแบบรัฐและระบอบการปกครองเท่านั้น ดังนั้น การอ้างว่าแก้ไม่ได้ทั้งหมดจึงไม่ถูกต้อง  อย่างไรก็ดี สิ่งที่น่าหนักใจไม่ใช่ประเด็นทางเทคนิคทางกฎหมาย หากแต่คือคำถามว่า คณะผู้แก้ไขจะเป็นใคร และจะยึดโยงกับประชาชนเพียงใด

รัฐธรรมนูญ 2560 นำไปสู่การเลือกตั้งปี 2562 และ 2566 ซึ่งพรรคที่ชนะการเลือกตั้งไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้ทั้งสองครั้ง ประเทศได้ผู้นำที่เปลี่ยนแปลงบ่อยครั้ง ขาดความต่อเนื่องในการบริหาร และสิ้นเปลืองต้นทุนทางการเมืองอย่างมหาศาล

จากประสบการณ์การทำงานและการขึ้นศาลรัฐธรรมนูญทำให้เห็นชัดว่า รัฐธรรมนูญไม่ใช่เรื่องไกลตัวอย่างที่เคยเรียนกันมา หากแต่ส่งผลกระทบต่อชีวิตประชาชนอย่างลึกซึ้ง รัฐธรรมนูญ 2560 นำไปสู่การเลือกตั้งปี 2562 และ 2566 ซึ่งพรรคที่ชนะการเลือกตั้งไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้ทั้งสองครั้ง ประเทศได้ผู้นำที่เปลี่ยนแปลงบ่อยครั้ง ขาดความต่อเนื่องในการบริหาร และสิ้นเปลืองต้นทุนทางการเมืองอย่างมหาศาล ลำพังการเปลี่ยนนายกรัฐมนตรีไม่ใช่แค่เรื่องเปลี่ยนตัวบุคคลที่มาทำงานให้กับประเทศ แต่ยังเป็นการเปลี่ยนทิศทางของประเทศ เพราะกระทบต่อทิศทางนโยบาย แผนปฏิรูป และความเชื่อมั่นของประเทศ โดยเฉพาะเมื่อรัฐธรรมนูญวางโครงสร้างให้บางกลไกสามารถเปลี่ยนผู้นำได้ง่าย เมื่อผู้นำไม่เป็นไปตามความคาดหวังของบางฝ่าย ความไม่ต่อเนื่องจึงเกิดขึ้นเป็นวงจร

หนึ่งในปัญหาสำคัญที่สุดของรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนนายกรัฐมนตรีบ่อย ๆ ก็คือการกำหนดคือ “มาตรฐานจริยธรรม” ซึ่งในทางหลักการเป็นคำที่ฟังดูดี ไม่มีใครปฏิเสธคุณค่าของจริยธรรม แต่คำถามสำคัญคือ ใครเป็นผู้ตัดสิน และตัดสินภายใต้หลักเกณฑ์ใด ศาลรัฐธรรมนูญควรเป็นผู้ชี้ขาดมาตรฐานจริยธรรมของนักการเมืองหรือไม่ โดยเฉพาะเมื่อไม่มีการกำหนดขอบเขตที่ชัดเจน หากเป็นกรณีทุจริตอย่างร้ายแรงต่อประเทศ ย่อมเข้าใจได้ แต่เมื่อขอบเขตไม่ชัด การตีความย่อมกว้างขวาง คำวินิจฉัยจำนวนไม่น้อยสะท้อนว่าการตัดสินมิได้ตั้งอยู่บนตรรกะหรือหลักการทางกฎหมาย หากแต่เป็นผลของการลงมติ ศาลรัฐธรรมนูญตัดสินด้วยเสียงข้างมาก ไม่ใช่ด้วยเหตุผลเชิงระบบ และสิ่งนี้ทำให้มาตรฐานจริยธรรมกลายเป็นเครื่องมือมากกว่าหลักนิติธรรม กรณีเปรียบเทียบที่เห็นได้ชัด ๆ อาทิ บุคคลหนึ่งพูดในลักษณะล้อเลียนเรื่องการยุบพรรคกลับไม่ถูกมองว่าผิดจริยธรรม ขณะที่อีกกรณีหนึ่งเป็นเพียงสนทนาส่วนตัวกลับถูกตัดสิทธิทางการเมืองเป็นเวลานาน หากพิจารณาคำวินิจฉัยจะเห็นความย้อนแย้งของเหตุผล เพราะการตัดสินไม่ได้ตั้งอยู่บนหลักเดียวกัน

ศาลรัฐธรรมนูญในปัจจุบันกลับอยู่เหนือทั้งสามอำนาจ และคำวินิจฉัยผูกพันทุกองค์กรโดยไม่มีกลไกตรวจสอบถ่วงดุลที่แท้จริง

นอกจากนี้ อีกปัญหาหนึ่งก็คือ เรื่องศาลรัฐธรรมนูญ ในฐานะนักกฎหมาย เห็นว่าศาลรัฐธรรมนูญควรถูกออกแบบใหม่ให้กลับไปทำหน้าที่เป็น “องค์กรตุลาการรัฐธรรมนูญ” ทำหน้าที่วินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย ไม่ใช่ศาลทางการเมือง ปัญหาไม่ได้อยู่ที่ตัวตุลาการ หากแต่อยู่ที่การออกแบบอำนาจหน้าที่ที่ทำให้ศาลถูกเข้าใจว่าอยู่เหนืออำนาจอธิปไตยทั้งหมด ในระบบกฎหมายปกติ ศาลสูงสุดคือ ศาลยุติธรรม (ศาลฎีกา) และศาลปกครอง (ศาลปกครองสูงสุด) ซึ่งทำหน้าที่ถ่วงดุลอำนาจนิติบัญญัติและบริหาร แต่ศาลรัฐธรรมนูญในปัจจุบันกลับอยู่เหนือทั้งสามอำนาจ และคำวินิจฉัยผูกพันทุกองค์กรโดยไม่มีกลไกตรวจสอบถ่วงดุลที่แท้จริง โทษจากมาตรฐานจริยธรรมบางคดีขาดความได้สัดส่วนอย่างชัดเจน 

ต่อมาคือประเด็นที่มาของสมาชิกวุฒิสภา ก่อนอื่นต้องตอบให้ได้ว่า เจตจำนงของการมีวุฒิสภาคืออะไร หากต้องการเติมเต็มตัวแทนจากกลุ่มวิชาชีพ แนวทางหนึ่งอาจเป็นการให้แต่ละองค์กรวิชาชีพเสนอรายชื่อ และให้ประชาชนเป็นผู้เลือก เพื่อสร้างความยึดโยงกับสังคมมากขึ้น มากกว่าการสรรหาปิดที่ไม่สะท้อนความหลากหลายที่แท้จริง วุฒิสภาไม่ควรถูกกำหนดให้มีไว้เพียงเพื่อเลือกองค์กรอิสระ เพราะบทบาทนั้นสามารถเป็นของสภาผู้แทนราษฎรได้ หากออกแบบดีพอ ในขณะเดียวกันก็ต้องระวังไม่ให้กลับไปสู่ระบบเดิมที่เป็นการผูกขาดอำนาจของคนกลุ่มเดิม เสมือนยุคหนึ่งที่มีสภาผัวเมีย

ทั้งนี้ จะบอกว่าภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 ไม่มีเรื่องดี ๆ เลยไม่ได้ ในบรรดาข้อดีของรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 77 เป็นหลักการที่มีคุณค่าอย่างยิ่งคือ การกำหนดให้มีกฎหมายเท่าที่จำเป็น และต้องมีการทบทวนอย่างสม่ำเสมอ หลักการของสิ่งที่เรียกว่า “Regulatory Guillotine” เป็นหลักที่ถูกต้องในเชิงนโยบาย แต่ปัญหาอยู่ที่การปฏิบัติจริง การออกกฎหมายเพียงมาตราเดียวอาจเพิ่มต้นทุนให้ภาคธุรกิจนับสิบล้านบาท ตัวอย่างการตัดสินใจออกกฎหมายแบบผิด ๆ คือ กรณีประกันภัยช่วงโควิดเป็นตัวอย่างชัดเจน การแก้กฎหมายโดยไม่เข้าใจผลกระทบเชิงระบบ ทำให้ธุรกิจล่มสลายอย่างรวดเร็ว ทั้งที่ขัดต่อหลักความมั่นคงแห่งนิติฐานะอย่างชัดเจน การทบทวนกฎหมายจึงควรทำโดยผู้ที่อยู่ในภาคปฏิบัติจริง ไม่ใช่เพียงผู้มีชื่อเสียงหรือผู้ที่ไม่เคยรับผลของกฎหมายโดยตรง

ท้ายที่สุด รัฐธรรมนูญไทยยังมีปัญหาเชิงโครงสร้างอีกประการ คือ รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีรายละเอียดมากเกินไป เมื่อเทียบกับรัฐธรรมนูญในประเทศอื่น หลักการระดับสูงควรถูกเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ ส่วนรายละเอียดควรไปอยู่ในระดับพระราชบัญญัติ ซึ่งแก้ไขได้ง่ายกว่าและตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงของสังคม

สำหรับคนที่คิดว่ารัฐธรรมนูญไม่ใช่เรื่องสำคัญและไม่เกี่ยวกับปากท้อง อาจจะต้องเข้าใจใหม่ว่า การเมืองย่อมเกี่ยวข้องกับปากท้องแน่นอน ตัวอย่างเช่น การเลือกตั้งปี 2566 แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่านโยบายเศรษฐกิจสัมพันธ์กับโครงสร้างรัฐธรรมนูญโดยตรง หากสถาบันทางการเมืองอ่อนแอ ขาดความต่อเนื่อง นักลงทุนย่อมลังเล และคุณภาพชีวิตของประชาชนย่อมถดถอย ตั้งแต่เรื่องฟุตบาท สิทธิในทัศนียภาพ ไปจนถึงการเข้าถึงทรัพยากรสาธารณะ รัฐธรรมนูญจึงไม่ใช่เรื่องไกลตัว แต่เป็นเครื่องมือออกแบบคุณภาพชีวิตของประชาชน

ท้ายที่สุด รัฐธรรมนูญควรแก้ไขยากในระดับหนึ่ง แต่ไม่ควรแก้ไขยากกว่าการยึดอำนาจ ควรเขียนหลักการให้กว้าง ชัด และจำกัดอำนาจองค์กรต่าง ๆ อย่างได้สัดส่วน เพื่อไม่ให้ถูกใช้เป็นเครื่องมือทางการเมือง บทบัญญัติในทุก ๆ หมวด สามารถเปลี่ยนแปลงได้ รวมถึงหมวด 1 และหมวด 2 ก็แก้ไขได้ เพียงแต่ต้องผ่านประชามติ การกล่าวอ้างว่าเป็นการล้มล้างการปกครองจึงเป็นมายาคติ และการลงประชามติในวันที่ 8 กุมภาพันธ์นี้ก็ไม่ใช่การเซ็นเช็คเปล่าให้ใคร เพราะการประชามติครั้งนี้เป็นเพียงแค่ครั้งแรกเท่านั้น และนักการเมืองยังต้องถูกตรวจสอบโดยประชาชนผ่านการเลือกตั้ง แต่หากไม่แก้ไขเลย ก็เท่ากับยอมรับว่าโครงสร้างปัจจุบันดีแล้ว ทั้งที่ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นชี้ชัดว่าไม่เป็นเช่นนั้น

คุณยิ่งชีพ อัชฌานนท์

รัฐธรรมนูญ 2560 มีปัญหา และปัญหานี้ไม่ควรถูกจัดการด้วยวิธีการแก้ไขเพิ่มเติม แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ควรถูกร่างใหม่ทั้งฉบับ เพราะปัญหาหลักไม่ได้อยู่ที่ข้อบกพร่องทางเทคนิคบางมาตรา แต่อยู่ที่วงจรอำนาจและที่มาของกลไกสำคัญที่ทำให้ระบบการเมืองไม่ยึดโยงกับประชาชนอย่างแท้จริง เรื่องที่ฟังเมื่อไรก็เจ็บปวดที่สุด คือ ที่มาของสมาชิกวุฒิสภาชุดปัจจุบัน และความเชื่อมโยงกับ คณะกรรมการการเลือกตั้ง ในสายตาของประชาชนจำนวนมากวุฒิสภาชุดนี้ ไม่ได้มาจากการเลือกของประชาชนโดยตรง หากแต่มาจากกระบวนการที่ถูกวิจารณ์อย่างต่อเนื่องว่าเปิดช่องให้เครือข่ายระดมคนสมัครและเลือกกันเอง จนเกิดข้อสงสัยเรื่องความชอบธรรมตั้งแต่ต้นทาง

เนื่องจากตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน กำหนดให้องค์กรอิสระมาจากการให้ความเห็นชอบของวุฒิสภา ในขณะเดียวกันวุฒิสภาก็ย่อมมาจากกระบวนการคัดเลือกภายใต้กฎเกณฑ์ที่คณะกรรมการการเลือกตั้งกำหนด ความสัมพันธ์อันซับซ้อนนี้ทำประชาชนตั้งคำถามว่า นี่คือวงจรอำนาจที่สร้างขึ้นมา เพื่อรักษาอำนาจของคนบางกลุ่มเท่านั้น ซึ่งถ้าต้องการตัดวงจรลักษณะนี้ การแก้รัฐธรรมนูญย่อมเป็นเงื่อนไขจำเป็น แต่ความย้อนแย้งคือ การแก้ไขรายมาตราจะต้องผ่านกลไกที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภา ซึ่งก็คงจะไม่เห็นชอบ และถ้าจะแก้แบบไล่ทีละมาตรา ก็ต้องถามตรง ๆ ว่าต้องแก้กี่มาตรา ในเมื่อรัฐธรรมนูญมี 279 มาตรา รวมถึงเนื้อหาหลายส่วนพัวพันกัน จนมีโอกาสสูงว่าจะต้องแก้เป็นหลักร้อยมาตราอยู่ดี  ดังนั้น เมื่อคำถามของประชามติวันที่ 8 กุมภาพันธ์คือ เห็นสมควรให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ สำหรับคนที่มองเห็นวงจรอำนาจเช่นนี้ คำตอบจึงไม่ใช่เรื่องซับซ้อนนัก

หมวดปฏิรูปประเทศในรัฐธรรมนูญ 2560 เป็นแนวคิดที่ล้มเหลวในทางปฏิบัติ

อีกเรื่องที่เป็นปัญหารองลงมาจากโครงสร้างวุฒิสภาและคณะกรรมการการเลือกตั้ง คือ หมวดปฏิรูปประเทศ รัฐธรรมนูญ 2560 เคยถูกโฆษณาว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูป โดยสร้างหมวดเฉพาะว่าด้วยการปฏิรูปประเทศ แม้มีเพียงไม่กี่มาตรา แต่เนื้อหากลับยาวมาก เต็มไปด้วยถ้อยคำกว้าง ๆ อาทิ ประเทศต้องโปร่งใส ตรวจสอบได้ ฯลฯ ปัญหาคือ เมื่อผูกเรื่องปฏิรูปไว้ในรัฐธรรมนูญแล้วตั้งคณะกรรมการขึ้นมาขับเคลื่อน แต่คณะกรรมการเหล่านั้นทยอยหมดวาระไปหลายชุด โดยเฉพาะด้านยุติธรรม/ตำรวจ ซึ่งครั้งหนึ่งตั้งความหวังว่าจะปฏิรูปตำรวจภายในช่วงเวลาจำกัด สุดท้ายสังคมกลับเห็นผลลัพธ์ที่ไม่ตอบโจทย์ปัญหาเชิงโครงสร้าง กลายเป็นภาพการแก้ปัญหาแบบพิธีกรรม มากกว่าการปฏิรูปจริง และถึงแม้จะให้มีการรายงานประเมินผลภายใน 5 ปี แต่คณะกรรมการเหล่านี้ก็พบว่า ผลไม่เป็นไปตามเป้า ซึ่งก็สะท้อนอยู่ดีว่า หมวดปฏิรูปประเทศในรัฐธรรมนูญ 2560 เป็นแนวคิดที่ล้มเหลวในทางปฏิบัติอย่างสิ้นเชิง แล้วด้วยเหตุใดจึงต้องเก็บบทบัญญัติที่ล้มเหลวนี้ไว้ในรัฐธรรมนูญ ยิ่งไปกว่านั้นเมื่อจะยกเลิกหมวดนี้ ก็เจอปัญหาว่า กลายเป็นการไปกระทบมาตราอื่น ๆ อีกหลายส่วน สิ่งนี้จึงย้อนกลับมาสู่ข้อสรุปเดิมว่า แก้ไขรายมาตราไม่จบแน่ ๆ ร่างใหม่ทั้งฉบับดีกว่า

สิ่งหนึ่งที่ต้องเผชิญหากมีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ ซึ่งเป็นเสมือนปัญหาโลกแตกก็คือ จะออกแบบให้สถาบันการเมืองนั้นเป็นแบบใด ที่ผ่านมาผู้ร่างรัฐธรรมนูญมักติดกับดักของรัฐธรรมนูญฉบับก่อน แต่ถ้าเริ่มถกเถียงกันเรื่องสถาบันการเมืองหนึ่ง อาทิ วุฒิสภาควรจะเป็นอย่างไร เราจะพบว่าไม่มีคำตอบที่น่าพึงพอใจแบบใดที่สมบูรณ์หรือดีที่สุด เพราะทุก ๆ รูปแบบย่อมมีการหาจุดอ่อนหรือข้อเสียได้ในที่สุด แต่การที่ทางเลือกใหม่ไม่สมบูรณ์ ไม่ได้เป็นเหตุผลให้เราติดอยู่กับของเดิมที่พิสูจน์แล้วว่า ไม่มีประสิทธิภาพ หากเราแก้ทีละเรื่อง เราจะไม่มีวันจบ เพราะจะติดกับดักการถกเถียงรายมาตราไปเรื่อย ๆ แต่การร่างใหม่ทั้งหมดเป็นการบังคับกลาย ๆ ว่าจะต้องหาแนวทางที่ทุกยอมรับได้

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญ 2560 เคยถูกขายว่า มีนวัตกรรมสำคัญอย่างน้อยสองเรื่อง คือ มาตรา 144 และ มาตรา 213 แต่เมื่อมองจากการใช้งานจริง จะเห็นว่ามันดีในหลักการแต่สะดุดในทางปฏิบัติ ตัวอย่างเช่น มาตรา 144 ตั้งใจป้องกันไม่ให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแปรญัตติงบประมาณเพื่อประโยชน์ของตนเอง ซึ่งเป็นเรื่องที่ถูกต้อง แต่ปัญหาคือในโลกความจริงการได้ประโยชน์ถูกนิยามอย่างไร ในเมื่องบประมาณแผ่นดินถูกจัดสรรเพื่อประโยชน์สาธารณะเป็นหลัก ทุกคนย่อมจะได้รับประโยชน์จากงบประมาณนั้นได้ การตีเส้นว่าตรงไหนคือประโยชน์ส่วนตน ตรงไหนคือประโยชน์ของพื้นที่หรือประชาชน จึงซับซ้อนมาก อีกทั้งตัวบทเองยังมีความกำกวมและเขียนไม่รับกันบางส่วน จนทำให้การตีความและการบังคับใช้เป็นปัญหา ขณะที่มาตรา 213 ถูกเสนอว่าเป็นช่องทางให้ประชาชนที่ถูกละเมิดสิทธิยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญได้โดยตรง แต่ในทางปฏิบัติ ศาลอาจวางแนวให้ไปผ่านศาลหรือกลไกอื่นก่อน ทำให้ข้อดีที่ถูกโฆษณาไว้ ไม่ได้เดินจริงตามที่ประชาชนคาดหวัง

ยิ่งไปกว่านั้น เนื้อหาหลายส่วนของรัฐธรรมนูญ 2560 ก็ยกมาจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนอยู่แล้ว อาทิ การรับรองสิทธิด้านข้อมูลส่วนบุคคล ซึ่งมีสาระสำคัญในรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 มาแล้ว เพียงแต่โลกปัจจุบันเปลี่ยนไปเร็วและลึกกว่าเดิมมาก ข้อมูลที่เราอัปโหลดอาจถูกประมวลผลและนำไปใช้โดยระบบอัตโนมัติหรือ AI ในระดับที่กรอบเดิมอาจไม่พอ จึงยิ่งสะท้อนว่าการทบทวนใหม่เป็นเรื่องจำเป็น

ถ้าเราจะเขียนรัฐธรรมนูญให้ทันโลกจริง ๆ สิทธิที่ต้องถูกยกระดับอย่างจริงจังคือสิทธิด้านสิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางเพศ เพราะโลกกำลังเผชิญวิกฤตการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ การล่มสลายของระบบนิเวศ ความหลากหลายทางชีวภาพ และความมั่นคงทางอาหาร กรอบคิดทางกฎหมายระดับรัฐธรรมนูญจึงไม่ควรหยุดอยู่แค่ใครเป็นเจ้าของที่ดินหรือใครเป็นผู้เสียหาย แต่ต้องเห็นระบบนิเวศเป็นคุณค่าที่ต้องคุ้มครองด้วย กล่าวคือไม่ใช่เพียงถามว่ามีการละเมิดคนหรือไม่ แต่ต้องถามด้วยว่ามีการละเมิดธรรมชาติและทำลายความหลากหลายของพื้นที่อย่างไร

ขณะเดียวกัน อีกด้านที่เจ็บปวดและควรถูกเขียนให้ชัดคือสิทธิของผู้มีความหลากหลายทางเพศ ถ้อยคำที่จำกัดอยู่กับชาย–หญิง อาจสะท้อนกรอบคิดยุคหนึ่ง แต่ในโลกปัจจุบันมันกลายเป็นข้อความที่กันคนจำนวนมากออกจากความเป็นพลเมืองเต็มรูปแบบ อย่างน้อยที่สุด หลักห้ามเลือกปฏิบัติ ควรถูกเขียนให้ครอบคลุมเหตุแห่งเพศสภาวะ/อัตลักษณ์ทางเพศอย่างตรงไปตรงมา ไม่ใช่ปล่อยให้เป็นช่องว่างที่สังคมต้องมานั่งเจ็บปวดซ้ำ ๆ

ปัญหาอีกอย่างหนึ่งของรัฐธรรมนูญไทย คือรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นภายใต้บริบทของรัฐประหาร และจึงมักถูกออกแบบเพื่อคุมอำนาจมากกว่าประกันคุณภาพชีวิตของประชาชน ข้อเท็จจริงที่ต้องพูดตรง ๆ คือบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญจำนวนไม่น้อยถูกวางโครงสร้างเพื่อรักษาอำนาจของผู้ยึดอำนาจและจำกัดคู่แข่งทางการเมือง มากกว่าจะเป็นหมุดหมายของสังคมว่าประชาชนควรมีชีวิตที่ดีอย่างไร หมวดสิทธิและเสรีภาพมักถูกเขียนเพื่อให้ดูดีในเชิงภาพลักษณ์ แต่รายละเอียดกลับไปหนักอยู่ที่องค์กรอิสระหรือศาล ในขณะที่เรื่องคุณภาพชีวิต การศึกษา ที่อยู่อาศัย ค่าจ้างที่เป็นธรรม สิ่งแวดล้อมที่ปลอดภัย คุณภาพชีวิตในเมือง คนพิการเข้าถึงทรัพยากรต่าง ๆ ได้ และสิทธิในทรัพยากรสาธารณะกลับไม่ถูกทำให้เป็นเป้าหมายของรัฐธรรมนูญอย่างจริงจัง

ถ้าเราต้องการให้รัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือบรรจุความฝันและคุณภาพชีวิตของผู้คน รัฐธรรมนูญต้องมาจากประชาชนและเปิดพื้นที่ให้ประชาชนออกแบบคำตอบของปัญหาจริง ไม่ใช่เอกสารที่ส่งลงมาจากวงปิดของผู้มีอำนาจแบบรัฐธรรมนูญ 2560 นี้ เพราะฉะนั้น ถ้าผลประชามติออกมาเป็นไม่เห็นชอบให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยประชาชน สิ่งที่น่ากังวลจะไม่ใช่แค่ว่าเราจะไม่ได้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่คือวงจรเดิมจะเดินหน้าต่อและมีแนวโน้มฝังแน่นมากขึ้น ผ่านกลไกการแต่งตั้งและการเติมคนเข้าไปในองค์กรที่คุมกติกาและองค์กรตรวจสอบบางส่วนที่ยังไม่ครบองค์ประกอบ เมื่อโครงสร้างการคัดเลือกบุคลากรยังอยู่ในวงจรเดิม ความเป็นไปได้ที่รัฐบาลใหม่ ไม่ว่ามาจากพรรคการเมืองใดก็ตาม ซึ่งจะเข้าบริหารอย่างต่อเนื่องแทบจะเป็นไปไม่ได้ สุดท้ายสังคมจึงเสี่ยงที่จะวนอยู่กับความไม่แน่นอนซ้ำไปซ้ำมา และทำให้ปัญหาการเมืองกลายเป็นต้นทุนทางเศรษฐกิจและคุณภาพชีวิตอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

หน้าที่ของประชาชนทุกคนในวันนี้ก็คล้ายกันกับในปี พ.ศ. 2539 คือ การไม่ปิดประตูด้วยมือของพวกเรา เพราะทุกสิ่งทุกอย่างสามารถเป็นไปได้ หากเราเปิดประตูบานแรกแล้ว กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญซึ่งยึดโยงกับประชาชนย่อมจะเกิดขึ้นได้แน่นอน

บทเรียนสำคัญจากอดีตที่น่าหยิบยกขึ้นมาพูดถึงก็คือ ในช่วงก่อนจะมีรัฐธรรมนูญ 2540 ได้มีประชาชนที่ออกมาเรียกร้องในปี พ.ศ. 2539 โดยไม่ได้รู้คำล่วงหน้าว่ารัฐธรรมนูญจะมีอะไรบ้างและประเทศจะได้อะไร ซึ่งในทุกวันนี้สังคมคิดว่าเป็นสิ่งที่ดี อาทิ ศาลปกครอง วุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้ง การมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อ สิทธิชุมชน หรือสิทธิในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายหรือขอถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูง สิ่งเหล่านี้ล้วนเกิดขึ้นภายหลัง เพราะประตูได้ถูกเปิดออกแล้ว แล้วสังคมค่อย ๆ ช่วยต่อเติมโอกาสนี้ หน้าที่ของประชาชนทุกคนในวันนี้ก็คล้ายกันกับในปี พ.ศ. 2539 คือ การไม่ปิดประตูด้วยมือของพวกเรา เพราะทุกสิ่งทุกอย่างสามารถเป็นไปได้ หากเราเปิดประตูบานแรกแล้ว กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญซึ่งยึดโยงกับประชาชนย่อมจะเกิดขึ้นได้แน่นอน

สุดท้าย ในสังคมที่เปราะบางด้วยความขัดแย้ง การสื่อสารเรื่องรัฐธรรมนูญควรถูกวางบนข้อเท็จจริง ไม่ใช่การสร้างภาพหรือหาคะแนนทางการเมือง เพราะฝ่ายที่เคยมีบทบาทในกระบวนการศึกษาแนวทางแก้รัฐธรรมนูญในอดีตย่อมรู้ดีว่า รัฐธรรมนูญใหม่ เคยเป็นข้อเสนอที่ถูกพูดถึงอย่างเป็นทางการมาแล้ว เมื่อวันนี้กลับสื่อสารไปอีกทาง สังคมย่อมตั้งคำถามถึงแรงจูงใจได้ และที่ต้องพูดให้ชัดคือ การให้ข้อมูลที่ทำให้ประชาชนเข้าใจผิดในกระบวนการประชามติเป็นเรื่องที่ไม่ควรเกิดขึ้น

คุณศุภณัฐ บุญสด

ต้องพูดอย่างตรงไปตรงมาว่า ตั้งแต่มีรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ประเทศไทยเดินมาสู่ภาวะถดถอยลงเรื่อย ๆ จุดปะทุสำคัญเห็นชัดตั้งแต่ช่วงปี พ.ศ. 2563 และยิ่งชัดขึ้นอีกเมื่อปี พ.ศ. 2566 ประชาชนจำนวนมากใช้สิทธิเลือกตั้งอย่างเข้มข้น และเลือกพรรคการเมืองที่เสนอการแก้รัฐธรรมนูญเป็นวาระหลัก แต่ความเงียบเหงาหรือความไม่สนใจทางการเมืองที่หลายคนรับรู้ในปัจจุบัน ไม่ได้แปลว่าประชาชนไม่อยากเปลี่ยนแปลง แต่สะท้อนว่าประชาชนกำลังเหนื่อยล้า เพราะต่อให้พยายามผลักดันเพียงใด ผลลัพธ์ก็ไม่เกิดขึ้นจริง ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับนี้

โครงสร้างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ทำหน้าที่เป็นตัวบล็อก หากต้องการให้ประเทศเดินหน้าได้จริง จึงจำเป็นต้องตัดเงื่อนไขที่ล่ามขา นั่นคือรัฐธรรมนูญฉบับนี้ทิ้ง และเปิดทางไปสู่รัฐธรรมนูญใหม่ที่เป็นประชาธิปไตยมากกว่า มิฉะนั้น ความก้าวหน้าทางสังคมและเศรษฐกิจจะเดินต่อไม่ได้อย่างจริงจัง

สถานการณ์ก่อนปี พ.ศ. 2566 เราไม่เคยเห็นการมีส่วนร่วมของประชาชนในระดับที่เข้มข้นเท่านี้มาก่อน แต่หลังปี พ.ศ. 2566 เป็นต้นมา ประชาชนพยายามเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมืองมาก ในลักษณะที่ไม่เคยปรากฏมาก่อนทั้งการเสนอร่างกฎหมายภาคประชาชนจำนวนมาก (ระดับหลักสิบฉบับ) ทั้งการเสนอแก้รัฐธรรมนูญรายมาตราหลายสิบครั้ง และการออกมาเลือกตั้งในสัดส่วนสูงอย่างไม่เคยปรากฏ แต่ท้ายที่สุดความพยายามมีส่วนร่วมดังกล่าวไม่ได้เกิดผลดังที่มุ่งหมายไว้ เพราะปัญหาสำคัญก็คือ ตัวรัฐธรรมนูญเอง โครงสร้างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ทำหน้าที่เป็นตัวบล็อก หากต้องการให้ประเทศเดินหน้าได้จริง จึงจำเป็นต้องตัดเงื่อนไขที่ล่ามขา นั่นคือรัฐธรรมนูญฉบับนี้ทิ้ง และเปิดทางไปสู่รัฐธรรมนูญใหม่ที่เป็นประชาธิปไตยมากกว่า มิฉะนั้น ความก้าวหน้าทางสังคมและเศรษฐกิจจะเดินต่อไม่ได้อย่างจริงจัง

รัฐธรรมนูญฉบับนี้ออกแบบให้ความเรียบง่ายนั้นทำงานไม่ได้ โดยสร้างองค์กรที่ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญจำนวนมาก และในบรรดาองค์กรเหล่านั้นมีเพียงไม่กี่องค์กรที่ยึดโยงกับประชาชนโดยตรง

ปัญหาหลักของรัฐธรรมนูญ 2560 คือ ความไม่เป็นประชาธิปไตย ซึ่งถ้าพูดแบบตรงที่สุด ประชาธิปไตยจริง ๆ นั้นเรียบง่ายคือ ประชาชนรวมกลุ่มความคิด เลือกผู้แทน ผู้แทนตั้งรัฐบาล แล้วรัฐบาลผลักดันนโยบายตามที่ประชาชนเลือกมาให้ทำ แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ออกแบบให้ความเรียบง่ายนั้นทำงานไม่ได้ โดยสร้างองค์กรที่ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญจำนวนมาก และในบรรดาองค์กรเหล่านั้น มีเพียงไม่กี่องค์กรที่ยึดโยงกับประชาชนโดยตรง กล่าวคือ ประชาชนเลือกได้จริง ๆ แค่ฝ่ายการเมือคือ คณะรัฐมนตรีและสภาผู้แทนราษฎร ขณะที่องค์กรอื่น ๆ ที่มีอำนาจคานหรือยับยั้งกลับไม่ได้ยึดโยงกับประชาชนในระดับเดียวกัน ผลที่เกิดขึ้นคือ ฝ่ายการเมืองที่มาจากประชาชนเหมือน เดินเข้าไปในพื้นที่ที่เปราะบาง แต่รายรอบไปด้วยกลไกที่พร้อมจะเล่นงานหรือดึงอำนาจกลับไปได้ตลอดเวลา จึงไม่แปลกที่รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งจะผลักดันนโยบายได้ไม่เต็มที่และขาดเสถียรภาพ

ตัวอย่างที่ชัดเจนในเชิงหลักการคือ เรื่องเอกสิทธิ์และความคุ้มกันของรัฐสภา ในหลักสากลรัฐสภาต้องมีหลักประกันอย่างน้อยสองชั้นเพื่อให้ทำหน้าที่แทนประชาชนได้จริง ชั้นแรกคือการคุ้มครองเสรีภาพในการพูดและการทำหน้าที่ในสภา เพื่อให้ผู้แทนสามารถพูดถึงปัญหาที่ประชาชนเดือดร้อน เรื่องที่ประชาชนยังไม่รู้แต่ควรรู้ และเรื่องที่สังคมพยายามห้ามพูดแต่ยุคสมัยเรียกร้องให้พูด หากไม่มีหลักประกันนี้ รัฐสภาจะไม่สามารถเป็นพื้นที่ผลักดันวาระก้าวหน้าได้

แต่ภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 หลักคุ้มครองกลับถูกทำให้แคบลงอย่างมีนัยสำคัญ ยิ่งเมื่อการอภิปรายถูกถ่ายทอดหรือเผยแพร่ ความคุ้มกันก็ถูกทำให้สิ้น จนเราเห็นการฟ้องร้องดำเนินคดีต่อฝ่ายผู้แทนตามหลังการอภิปรายเกิดขึ้นซ้ำ ๆ

ขณะเดียวกัน ชั้นที่สองคือ พรมแดนทางการเมืองของฝ่ายบริหาร ซึ่งโดยหลักควรเป็นเขตที่ให้น้ำหนักกับดุลยพินิจทางการเมือง อาทิ การแต่งตั้งรัฐมนตรี การกำหนดท่าทีความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ หรือการขับเคลื่อนนโยบายหลัก แต่เรากลับเห็นการขยายบทบาทขององค์กรตุลาการ/องค์กรอิสระเข้ามาตรวจสอบเรื่องเหล่านี้อย่างกว้าง ทำให้คณะรัฐมนตรีไม่มีเกราะคุ้มกันพอจะทำงานตามเจตจำนงประชาชนได้อย่างมั่นคง เมื่อนโยบายที่ทำถูกตีความเป็นความผิดจนมีผลถึงการพ้นตำแหน่ง คำถามทางประชาธิปไตยจึงเกิดขึ้นทันทีว่า รัฐบาลจะทำตามนโยบายที่ประชาชนเลือกได้อย่างไร หากทำแล้วเสี่ยงถูกปลดออกจากตำแหน่ง

ถ้าจะลงรายละเอียดว่า จะแก้เพื่อเติมประชาธิปไตย คำตอบสำคัญที่สุดคือ ทำให้รัฐสภาเข้มแข็งขึ้น เพราะประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทยชี้ชัดว่าเมื่อใดที่ประชาธิปไตยถดถอย สภาจะอ่อนแอลงตาม และเมื่อใดที่สภาอ่อนแอ อำนาจประชาชนก็อ่อนแอไปด้วย ดังนั้น อย่างน้อยต้องปรับสองเรื่องให้ชัดเจนและเป็นหลักประกันจริง คือ รับรองเอกสิทธิ์และความคุ้มกันของสมาชิกรัฐสภาในการอภิปราย เสนอร่าง และลงมติ ให้สิ่งที่ทำในสภาไม่ถูกนำไปใช้เป็นฐานดำเนินคดีภายหลัง จนเกิดความกลัวและทำให้ผู้แทนไม่กล้าผลักดันวาระสำคัญ และปรับโครงสร้างเรื่องประมวลจริยธรรมและมาตรฐานจริยธรรมไม่ให้เป็นดาบขององค์กรที่ไม่ยึดโยงกับประชาชนในการจำกัดพื้นที่ทำงานของรัฐสภา เพราะในทางปฏิบัติ การใช้มาตรฐานจริยธรรมแบบกว้าง ๆ ทำให้การผลักดันวาระที่เคยถูกมองว่า ต้องห้ามกลายเป็นความเสี่ยงทางการเมืองและกฎหมาย ทั้งที่หลายเรื่องเป็นการถกเถียงเชิงนโยบายที่ควรเกิดในสภา และควรถูกตัดสินด้วยกลไกทางการเมือง อาทิ การลงโทษทางวินัยภายในสภา หรือการตัดสินของประชาชนผ่านการเลือกตั้ง มากกว่าถูกย้ายไปเป็นคดีเชิงจริยธรรมร้ายแรงโดยองค์กรภายนอก

กลไกที่ควรเป็นเครื่องมือพิทักษ์สิทธิ กลับไม่ทำงานแบบนั้นจริง

ในแง่ข้อดีของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ต้องยอมรับว่ามันมีข้อดีเชิงรูปแบบอยู่บ้าง ทั้งด้านการจัดวางสิทธิเสรีภาพและการออกแบบองค์กรตรวจสอบหลายด้านที่ดูทันสมัย และบางส่วนคล้ายกับกรอบความคิดของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 แต่ปัญหาคือการนำรูปแบบสมัยใหม่มาใช้บนฐานที่ไม่เป็นประชาธิปไตย จึงทำให้เกิดความผิดเพี้ยน กล่าวคือ กลไกที่ควรเป็นเครื่องมือพิทักษ์สิทธิ กลับไม่ทำงานแบบนั้นจริง ตัวอย่างเช่น แนวคิดการร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญ ในมาตรา 213 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ซึ่งโดยหลักควรทำให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นด่านสุดท้ายคุ้มครองสิทธิของประชาชนต่อการใช้อำนาจรัฐ แต่กลไกดังกล่าวกลับถูกศาลนำไปใช้เป็นเครื่องมือในการขัดขวางฝ่ายการเมือง และทำให้ประชาชนไม่สามารถใช้กลไกดังกล่าวได้โดยง่าย และกลายเป็นไม่สามารถนำมาใช้เป็นกลไกคุ้มครองสิทธิของประชาชนตามเจตนารมณ์   ดังนั้น ถ้าจะคงข้อดี ก็อาจคงไว้ในเชิงหน้าตาของสิทธิและองค์กรตรวจสอบ แต่ต้องปรับรายละเอียดและปรับสมดุลอำนาจใหม่ให้สอดคล้องกับประชาธิปไตยจริง

อีกเรื่องที่ควรถูกคิดเพิ่มคือเครื่องมือปกป้องฝ่ายการเมืองจากการใช้อำนาจโดยมิชอบขององค์กรอิสระหรือศาล เพราะหลังปี พ.ศ. 2560 ฝ่ายการเมืองมักถูกทำให้อยู่ในสถานะตั้งรับ และขาดกลไกโต้ตอบเมื่อถูกใช้อำนาจขยายขอบเขตจนกระทบพรมแดนทางการเมือง ในบางประเทศมีการออกแบบให้สภามีอำนาจพิเศษในการยับยั้งผลของคำวินิจฉัยที่ออกนอกกรอบอย่างชัดเจน โดยใช้เสียงข้างมากพิเศษของที่ประชุมสภา หรือจำกัดเขตอำนาจศาลไม่ให้สร้างกติกาใหม่ แทนที่กระบวนการนโยบายของฝ่ายการเมือง แนวคิดเหล่านี้อาจไม่ใช่คำตอบทั้งหมด แต่เป็นโจทย์ที่ควรถูกนำมาพิจารณา หากเราอยู่ในสภาพที่ฝ่ายการเมืองอ่อนแอจนถูก ควบคุมหรือขัดขวางโดยองค์กรที่ไม่ยึดโยงกับประชาชนเป็นปกติ การเติมกลไกให้ฝ่ายการเมืองตอบโต้กลับได้จึงเป็นเงื่อนไขของประชาธิปไตย

ปัญหาสำคัญที่คนหลาย ๆ คน รู้สึกว่า รัฐธรรมนูญเป็นเรื่องไกลตัว ก็เพราะว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ถูกใช้งานจริงในชีวิตประจำวัน บรรดาสิทธิถูกเขียนในลักษณะกว้างและถูกจำกัดด้วยคุณค่าที่รู้สึกว่าใหญ่กว่า อาทิ ความมั่นคงของรัฐ ความสงบเรียบร้อย ฯลฯ ซึ่งทำให้เมื่อประชาชนจะยกสิทธิต่าง ๆ ขึ้นมาต่อสู้คดีก็มักไม่เกิดผล หรือศาลมักให้เหตุผลว่าต้องรักษาอำนาจรัฐไว้ ผลที่ตามมาคือประชาชนไม่เห็นว่ารัฐธรรมนูญช่วยปกป้องเขาได้อย่างเป็นรูปธรรม

หากมองเชิงประจักษ์ เราจะพบว่าคดีรัฐธรรมนูญจำนวนมากไม่ได้จบด้วยชัยชนะของประชาชน และยิ่งสะท้อนว่าโครงสร้างสิทธิและกระบวนการคุ้มครองสิทธิยังออกแบบไม่ดีพอ ขณะเดียวกันกระบวนการตรากฎหมายก็เชื่องช้า กฎหมายหนึ่งฉบับใช้เวลานาน แต่รัฐบาลมีอายุเฉลี่ยสั้น ทำให้การผลักดันวาระที่เกี่ยวกับคุณภาพชีวิตทำได้ยาก ประชาชนจึงติดอยู่กับกฎหมายที่ล้าสมัย จำกัดสิทธิ หรือสร้างต้นทุนต่อการทำมาหากิน โดยแก้ไม่ได้ทันการณ์ หากต้องการให้รัฐธรรมนูญเกี่ยวกับปากท้องจริง ก็ต้องออกแบบให้การตรากฎหมายมีประสิทธิภาพขึ้น มีช่องทางเร่งด่วนในบางกรณี และกำหนดกรอบเวลาการพิจารณาให้ชัด เพื่อให้รัฐสามารถตอบโจทย์ประชาชนได้ทันเวลา

เมื่อกลับมาที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เราจะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้มีปัญหาเยอะมาก จึงเชื่อว่า อย่างน้อยของใหม่ต้องดีกว่าของเดิมแน่ ๆ ในฐานะที่เป็นพื้นที่เปิดโอกาสให้ประชาธิปไตยทำงานได้จริง รัฐธรรมนูญใหม่ควรยืนอยู่บนไอเดียที่แข็งแรงอย่างน้อยสามเรื่อง คือ ประการแรก ต้องยืนพื้นประชาธิปไตยให้แน่น องค์กรที่ใช้อำนาจต้องยึดโยงกับประชาชน ไม่ทางตรงก็ทางอ้อมผ่านองค์กรที่มาจากการเลือกตั้ง ประการที่สอง รัฐธรรมนูญควรสั้นและเป็นหลักการ ไม่จำเป็นต้องยาวหลายร้อยมาตรา ใส่เฉพาะแกนของโครงสร้างอำนาจอธิปไตย แล้วให้รายละเอียดไปอยู่ในระดับพระราชบัญญัติเพื่อแก้ไขได้ตามยุคสมัย และ ประการที่สาม ต้องเขียนสิทธิเสรีภาพใหม่ให้ใช้ได้จริง ระบุลักษณะของสิทธิให้ชัด ไม่เขียนเป็นเพียงคุณค่ากว้าง ๆ และไม่เขียนข้อจำกัดแบบเปิดกว้างจนรัฐใช้เป็นเหตุจำกัดสิทธิได้เกือบทุกกรณี เพราะถ้าสิทธิใช้ไม่ได้ในศาลและใช้ไม่ได้ในชีวิตประจำวัน รัฐธรรมนูญก็จะเป็นเอกสารที่ประชาชนรู้สึกว่าไม่มีประโยชน์

ท้ายที่สุด หากพูดถึงเงื่อนไขสำคัญที่สุดที่จะลดโอกาสรัฐประหาร คำตอบไม่ได้อยู่ที่ถ้อยคำสวยหรูในรัฐธรรมนูญ แต่อยู่ที่การทำให้การเมืองเข้มแข็งพอจะควบคุมกองทัพภายใต้พลเรือนในทางปฏิบัติ จริงอยู่ว่าความสัมพันธ์นี้ไม่ง่าย คนไม่มีอาวุธจะควบคุมคนมีอาวุธได้อย่างไร แต่รัฐธรรมนูญสามารถสร้างเงื่อนไขให้เป็นไปได้ โดยอย่างน้อยต้องทำให้ฝ่ายการเมืองมีเสถียรภาพและอำนาจเพียงพอจะบริหารประเทศได้ต่อเนื่องจนเกิดธรรมเนียมปฏิบัติ เครือข่ายทางการเมืองและระบบราชการที่ยอมรับการนำของพลเรือน และอาจต้องรับรองในเชิงหลักการอย่างตรงไปตรงมาว่าประเทศเดินหน้าไปในทิศทาง “ทหารอยู่ภายใต้พลเรือน” เช่นเดียวกับหลายประเทศที่เปลี่ยนผ่านจากเผด็จการสู่ประชาธิปไตย เงื่อนไขเหล่านี้อาจไม่ใช่ทั้งหมด แต่เป็นเงื่อนไขที่ดีที่สุดเท่าที่รัฐธรรมนูญจะสร้างได้เพื่อทำให้การควบคุมทหารโดยพลเรือนเกิดขึ้นจริง

หมายเหตุ ภาพประกอบในบทความนี้มาจาก Facebook คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย